ארנונה שנגבית לפי הוראה בצו שאין לה בסיס בחוק, אגרה שמשרד ממשלתי ממשיך לגבות אחרי שהבסיס החוקי שלה פקע, היטל שנגבה מכל התושבים בלי הסמכה בחוק. במקרים כאלה הסכום שכל אחד שילם קטן מכדי שיהיה כדאי לפתוח הליך פרטי, אבל הסכום המצטבר יכול להיות גדול מאוד. בשביל מצבים כאלה נועדה התובענה הייצוגית.
כשהנתבע הוא רשות, החוק משנה כמעט כל רכיב בהליך. הערכאה אחרת, לרשות יש הזדמנות לעצור את ההליך אם הפסיקה לגבות, והסכום שאפשר לקבל בחזרה מוגבל בזמן. מי שמגיש בקשה לאישור בלי להכיר את ההסדר המיוחד הזה עלול להשקיע זמן ומשאבים בהליך שיסתיים בלי השבה, או לפספס את האפשרות לתבוע בעצמו תקופות שהתובענה הייצוגית לא תכסה. המאמר מסביר את ההסדר שלב אחר שלב. להיכרות כללית עם התחום, ראו את העמוד על תביעות ייצוגיות.
נגד מי אפשר להגיש תובענה ייצוגית בתביעת השבה?
סעיף 3(א) לחוק תובענות ייצוגיות קובע כלל של רשימה סגורה: אפשר להגיש תובענה ייצוגית רק בתביעה שמופיעה בתוספת השנייה לחוק, או בעניין שהוראת חוק מפורשת מתירה. לגבי רשויות, הפרט הרלוונטי הוא פרט 11. הוא מתיר תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, ובנוסף תביעה נגד רשות מקרקעי ישראל להשבת סכומים שגבתה שלא כדין במסגרת פעילותה לפי חוק רשות מקרקעי ישראל, גם אם אינם תשלום חובה.
מי נחשב "רשות"? סעיף 3(א) מפנה להגדרה שבסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, והיא חלה גם על סעיפים 5(ב)(2), 9 ו-21. ההגדרה הזו רחבה יותר מהמדינה והרשויות המקומיות. בעע"מ 2956/22 כהן נ' עמותת בית יעקב דרכי רחל (17.2.2026) הזכיר בית המשפט העליון שהיא כוללת גם גופים ואנשים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, וציין שבפסיקה התעוררו שאלות רבות לגבי גופים כמו קופות חולים, תאגידי מים וביוב, רשות מקרקעי ישראל ומוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים. כלומר, בכל גוף שאינו משרד ממשלתי או עירייה יש לבדוק בנפרד אם הוא רשות לעניין הגבייה הספציפית.
עוד הבהיר בית המשפט העליון באותו פסק דין שבדרך כלל הפרטים בתוספת השנייה אינם מוציאים זה את זה, ואפשר להסתמך על יותר מפרט אחד. החריג הוא היחס בין פרט 11 לפרט 1 (תביעה נגד עוסק לפי חוק הגנת הצרכן): לפי הפסיקה, מבחינה אנליטית שני הפרטים האלה מוציאים זה את זה. לכן יש לסווג את הפעולה הספציפית. אם הגוף פעל בה כרשות, המסלול הוא פרט 11 ובית המשפט לעניינים מנהליים. אם פעל בה כעוסק מול לקוחותיו, המסלול הוא פרט 1. לשאלה הזו יש משקל מעשי גדול, כי לפיה נקבעים הערכאה, ההגנות של הנתבע ותקופת ההשבה.
אילו תשלומים נכנסים לפרט 11, ואילו לא?
הפרט מדבר על "מס, אגרה או תשלום חובה אחר". החוק לא מגדיר את המונחים האלה, והפסיקה פירשה אותם בהשוואה לחוק יסוד: משק המדינה. המשמעות היא תשלום כפוי שהרשות צריכה הסמכה בחוק כדי להטיל, ולא מחיר רגיל שאדם משלם מרצונו תמורת שירות.
| תשלום | האם הוא בגדר פרט 11 |
|---|---|
| מס, כמו ארנונה | כן, זו הדוגמה המובהקת |
| אגרה על שירות ציבורי | כן, כשהיא כפויה ונדרשת לה הסמכה בדין |
| תשלום חובה אחר | כן, לפי סיווג התשלום בנסיבות העניין |
| עיצום כספי שהוטל כסנקציה | לרוב לא. כך נקבע בדעת רוב לגבי עיצום על אי הגשת דוח (ע"א 665/23 כהנא) |
| מחיר שמשולם מרצון תמורת מוצר או שירות | לרוב לא, כי חסר רכיב הכפייה |
בע"א 665/23 מדינת ישראל, רשות המיסים נ' כהנא (23.4.2026) נקבע בבית המשפט העליון, בדעת רוב של השופטות וילנר ורונן ונגד דעתו החולקת של השופט כבוב, שעיצום כספי שהוטל על נישום בשל אי הגשת דוחות אינו נכלל בתשלומים שבפרט 11. שתי שופטות הרוב נימקו זאת בדרכים שונות. השופטת וילנר הדגישה שהעיצום הוא סנקציה שנועדה להרתיע מפני הפרת הדין, ובכך הוא דומה לקנס, שכבר נקבע לגביו בעבר שאינו בגדר פרט 11. השופטת רונן הדגישה שהעיצום אינו מוטל כנגד תמורה כלשהי. מכיוון שאין מבחן מוסכם, לגבי עיצומים מסוגים אחרים השאלה עשויה להתעורר שוב. מי שנפגע מעיצום כזה צריך לבחון את ההליך הפרטני שהדין קובע לאותו עיצום.
איזה בית משפט דן בתובענה ייצוגית נגד רשות?
סעיף 5(ב)(1) קובע ככלל שהבקשה לאישור מוגשת לבית המשפט שמוסמך לדון בתובענה לפי הסכום המצטבר של כל חברי הקבוצה. סעיף 5(ב)(2) קובע חריג: בקשה לאישור נגד רשות, בתביעה שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, מוגשת לבית המשפט לעניינים מנהליים.
בית המשפט לעניינים מנהליים הוא בית המשפט המחוזי בשבתו בעניינים מנהליים. המשמעות היא שגם כשהסכום המצטבר נמוך, ההליך לא יתנהל בבית משפט השלום. הגשה לערכאה הלא נכונה עלולה לעכב את ההליך בשאלות של סמכות, עוד לפני שבית המשפט מגיע לגוף הטענות. עניין בית יעקב ממחיש את המחיר של סיווג שגוי. בקשה נגד רשתות של מוסדות חינוך מוכרים שאינם רשמיים, בשל דמי מיון שגבו מתלמידות, הוגשה תחילה כתביעה צרכנית ונמחקה. אחר כך הוגשה מחדש לבית המשפט לעניינים מנהליים לפי פרט 11 וסולקה על הסף. רק בערעור קבע בית המשפט העליון שבגביית התשלומים האלה הרשתות לא פעלו כרשות, ולכן פרט 11 אינו חל, ושהמסלול הנכון הוא דווקא פרט 1. ההליך חזר לבית המשפט המחוזי כשהוא עדיין בשלב הראשון. הלקח הוא לסווג נכון את הנתבע ואת הגבייה עוד לפני ההגשה.
מהי הודעת חדילה, ומה היא עושה להליך?
הודעת החדילה היא ההגנה הייחודית ביותר שיש לרשות. סעיף 9(א) קובע שכאשר מוגשת בקשה לאישור בתביעת השבה נגד רשות, בית המשפט לא ידון בה לפני שחלפו 90 ימים מיום הגשתה. בית המשפט רשאי להאריך את התקופה מטעמים שיירשמו. סוף התקופה נקרא בחוק "המועד הקובע".
לפי סעיף 9(ב), בית המשפט לא יאשר את התובענה אם הרשות הודיעה שתחדל מהגבייה שבגללה הוגשה הבקשה, והוכח שחדלה ממנה לכל המאוחר במועד הקובע. המחוקק נתן לרשות הזדמנות לתקן את דרכה בלי להשיב את מה שגבתה בעבר. מבחינת הציבור, התוצאה היא שהגבייה הפסולה נפסקת מכאן והלאה. מבחינת מי ששילם, המשמעות היא שבדרך הייצוגית לא תהיה השבה של העבר.
החדילה אינה סוגרת את הדלת לגמרי מבחינת המבקש. סעיף 9(ג) מתיר לבית המשפט, גם כשהוא דוחה את הבקשה בגלל חדילה, לפסוק גמול למבקש בהתחשב בשיקולים שבסעיף 22(ב), ולקבוע שכר טרחה לבא הכוח המייצג לפי סעיף 23. אבל זו אינה זכות אוטומטית. בעניין כהנא ביטל בית המשפט העליון גמול ושכר טרחה שפסק בית המשפט המחוזי אחרי הודעת חדילה. בחוות הדעת המרכזית נקבע שכדי להכיר בתרומת ההליך יש להראות קשר סיבתי בין הבקשה לבין השינוי שעשתה הרשות, והנטל להוכיח את הקשר הזה מוטל על המבקש. שם השינוי במערכות הרשות התחיל לפני שהטענה הועלתה, ולכן הקשר לא הוכח.
האם שינוי בהתנהלות הרשות מוכיח שהיא גבתה שלא כדין?
לא בהכרח. בעניין כהנא הזהיר בית המשפט העליון מפני המסקנה שאם רשות שינתה את אופן פעולתה, סימן שקודם פעלה שלא כדין. רשות רשאית לבחור בין כמה דרכים חוקיות, וגישה שתסיק אי חוקיות מכל שינוי עלולה להרתיע רשויות מלהתייעל. הנטל להוכיח שהגבייה הייתה שלא כדין מוטל על הטוען לכך.
לכן, לפני שמגישים בקשה, צריך לבסס את אי החוקיות עצמה: מה ההוראה בדין שהגבייה סוטה ממנה, ומדוע. בקשה שנשענת רק על כך שהרשות שינתה מדיניות, או על טענות כלליות בלי תשתית, עלולה להידחות. באותו עניין נדחתה טענה על נוהל הטיפול בדואר שחזר, כי המבקש לא הראה מהו הפגם בנוהל ולא הוכיח שהוא חורג ממתחם הסבירות.
כמה אפשר לקבל בחזרה, ולאיזו תקופה?
סעיף 21 קובע את תקרת הזמן: כשבית המשפט מאשר תובענה ייצוגית בתביעת השבה נגד רשות, הוא לא יחייב את הרשות בהשבה לגבי תקופה העולה על 24 החודשים שקדמו למועד הגשת הבקשה לאישור. אם הגבייה הפסולה נמשכה חמש שנים, התובענה הייצוגית תחזיר לכל היותר את השנתיים האחרונות שלפני הבקשה.
החלק השני של הסעיף חשוב לא פחות: אין בהגבלה כדי לגרוע מזכותו של כל חבר בקבוצה לתבוע, בשל אותה עילה, סעד גם לגבי תקופות נוספות. מי ששילם סכום משמעותי לאורך שנים רבות יכול לשקול תביעה אישית לתקופה שהתובענה הייצוגית אינה מכסה. כדאי לבדוק את זה מוקדם, משום שלתביעה אישית יש מועדים משלה.
לגבי אופן התשלום, סעיף 20 נותן לבית המשפט כמה אפשרויות: פיצוי לכל חבר קבוצה שהוכיח את זכאותו, פיצוי בסכום כולל עם קביעת חלקו של כל אחד, או, כשפיצוי אישי אינו מעשי, סעד אחר לטובת הקבוצה או הציבור. סעיף 20(ד)(1) מוסיף שיקול מיוחד בתובענה נגד המדינה, רשות מקומית או תאגיד שהוקם על פי דין: בקביעת שיעור הפיצויים ואופן תשלומם בית המשפט רשאי להתחשב גם בנזק שהתשלום עלול לגרום לנתבע, לציבור שנזקק לשירותיו או לציבור בכללותו, לעומת התועלת לחברי הקבוצה. בפועל זה יכול להשפיע על פריסת התשלומים או על אופן ההשבה, למשל בדרך של זיכוי בחשבון.
| שאלה | מה קובע החוק |
|---|---|
| מתי בית המשפט מתחיל לדון | לא לפני 90 ימים מהגשת הבקשה, אלא אם הוארך (סעיף 9(א)) |
| מה קורה אם הרשות חדלה בזמן | התובענה לא תאושר, וייתכן גמול ושכר טרחה (סעיפים 9(ב) ו-9(ג)) |
| מה התקופה המרבית להשבה | 24 החודשים שלפני הגשת הבקשה (סעיף 21) |
| ומה עם תקופות קודמות | כל חבר קבוצה רשאי לתבוע אותן בעצמו (סעיף 21) |
אילו מסלולים אחרים כדאי לשקול?
תובענה ייצוגית אינה הכלי היחיד, ולפעמים אינה הכלי הנכון. לפני שמחליטים, כדאי לשקול כמה מסלולים:
- השגה וערר בארנונה. סעיף 3(א) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) מאפשר למי שחויב בארנונה להשיג לפני מנהל הארנונה תוך 90 ימים מיום קבלת הודעת התשלום, כשהטענה היא שהנכס אינו באזור שנקבע, שנפלה טעות בסוג הנכס, בגודלו או בשימוש בו, או שהוא אינו המחזיק. סעיף 3(ב) מבהיר שמנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים לדון בטענה שהטלת הארנונה או קביעת סכומיה בידי המועצה נגועה באי חוקיות מעבר לעילות האלה. המאמר על השגה וערר על ארנונה מפרט את השלבים. ההשגה עוסקת בעניינו של המחזיק הספציפי ואינה מחזירה כסף לכלל התושבים, אבל כשהטענה נכנסת לעילות של סעיף 3(א), אל תוותרו עליה בתקווה שהליך ייצוגי יפתור את העניין. המחוקק קבע לטענות האלה מסלול ייעודי, ומי שמפספס את 90 הימים עלול להישאר בלי מענה.
- עתירה מנהלית. כשהבעיה היא החלטה עקרונית של הרשות, למשל הוראה בצו או מדיניות גבייה, ומה שחשוב הוא לבטל אותה מכאן והלאה, עתירה עשויה להתאים יותר. עתירה כפופה למועד הגשה קצר ולטענת שיהוי, ולכן אין לדחות את ההחלטה עליה עד אחרי שמתבררת האפשרות הייצוגית. ראו את המאמר על עתירה מנהלית.
- תביעה אישית להשבה. סעיף 21 שומר במפורש את הזכות לתבוע בנפרד תקופות שמעבר ל-24 החודשים. מי שהסכום שלו גבוה, למשל עסק עם נכסים רבים, צריך לבחון אם כדאי לו לתבוע בעצמו, בנוסף להליך הייצוגי או במקומו.
- פנייה ישירה לרשות. במקרים פשוטים, פנייה מנומקת בכתב עשויה להביא לתיקון חשבון אישי. היא לא מחליפה את המסלולים הפורמליים ואינה עוצרת את מניין המועדים.
הבחירה תלויה בשאלה מה רוצים להשיג: תיקון אישי, ביטול הוראה, או השבה לציבור רחב של משלמים. לעיתים נכון להפעיל יותר ממסלול אחד, ובלבד ששומרים על המועדים של כל אחד מהם.
מה צריך להכין לפני שמגישים בקשה לאישור?
מי שמגיש בקשה לאישור צריך עילה אישית. בעניין כהנא חזר בית המשפט העליון על הכלל שתובענה ייצוגית היא המשך של זכות התביעה האישית, וציין שהגשת בקשה בעילה שהמבקש יודע שאין לו עשויה להיחשב חוסר תום לב. לכן נקודת הפתיחה היא המסמכים שלכם: חשבונות, קבלות, הודעות חיוב והתכתבויות עם הרשות.
אחרי זה בונים את התשתית המשפטית: מה הוראת הדין שמסמיכה את הרשות לגבות, ובמה הגבייה בפועל חורגת ממנה. כדאי גם להעריך כמה אנשים חויבו בדרך דומה ומה הסכום המצטבר ל-24 החודשים שלפני ההגשה, כי זו התקופה שבית המשפט יכול לפסוק לגביה. סעיף 5(א)(2) מחייב לבדוק בפנקס התובענות הייצוגיות אם כבר תלויה ועומדת בקשה דומה, ולציין את פרטיה. אם הרשות כבר מתמודדת עם בקשה זהה, בקשה נוספת לא בהכרח תוסיף.
שאלה נוספת היא התזמון. ההשבה נמדדת אחורה ממועד הגשת הבקשה, כך שכל חודש של המתנה מזיז את חלון 24 החודשים קדימה. במקביל, הגשה מהירה מדי בלי תשתית מספקת חושפת את המבקש לדחייה, ובמקרים מסוימים גם להוצאות. לתהליך האישור עצמו, התנאים שבסעיף 8 ומה שקורה אחרי ההגשה, ראו את המאמר על בקשה לאישור תובענה ייצוגית.
ומה אם הרשות מציעה פשרה?
גם בתובענה נגד רשות הצדדים יכולים להגיע להסדר. הסדר כזה טעון אישור בית המשפט, ויש בו שלבים של פרסום, התנגדויות ובקשות לצאת מהקבוצה. מכיוון שתקופת ההשבה מוגבלת ממילא ל-24 חודשים, ולרשות יש אפשרות לחדול, השיקולים בהסדר פשרה מול רשות שונים מאלה שמול חברה פרטית. פירוט התהליך מופיע במאמר על הסדר פשרה בתובענה ייצוגית.
שאלות נפוצות
אפשר להגיש תובענה ייצוגית נגד עירייה על ארנונה?
כן, ארנונה היא מס ולכן נכנסת לפרט 11 בתוספת השנייה. הבקשה מוגשת לבית המשפט לעניינים מנהליים, וחלות עליה הוראות החדילה ותקרת 24 החודשים.
מה זה 90 הימים בתביעה נגד רשות?
לפי סעיף 9(א), בית המשפט לא ידון בבקשה לאישור לפני שחלפו 90 ימים מהגשתה, אלא אם האריך את התקופה מטעמים שיירשמו. בתקופה הזו הרשות יכולה להודיע שתחדל מהגבייה.
הרשות הודיעה על חדילה. האם אקבל את הכסף בחזרה?
לא במסגרת ההליך הייצוגי. אם הוכח שהרשות חדלה מהגבייה עד המועד הקובע, התובענה לא תאושר. בית המשפט רשאי לפסוק גמול למבקש ושכר טרחה לבא כוחו, אבל לא חובה עליו לעשות כן.
לכמה זמן אחורה אפשר לקבל השבה?
בתובענה ייצוגית שאושרה, לכל היותר ל-24 החודשים שקדמו להגשת הבקשה לאישור (סעיף 21). כל חבר בקבוצה רשאי לתבוע בעצמו גם תקופות נוספות.
תאגיד מים או גוף ציבורי אחר נחשבים רשות?
ההגדרה כוללת גם גופים הממלאים תפקידים ציבוריים על פי דין, אבל לגבי גופים כמו תאגידי מים וביוב התעוררו בפסיקה שאלות רבות. יש לבדוק כל גוף וכל סוג גבייה בנפרד.
אפשר לתבוע באופן ייצוגי קנס או עיצום כספי?
בע"א 665/23 כהנא נקבע בדעת רוב שעיצום כספי על אי הגשת דוחות אינו מס, אגרה או תשלום חובה אחר לעניין פרט 11, ולכן אי אפשר לתבוע את השבתו באופן ייצוגי. גם קנס אינו נכלל בפרט 11. לגבי עיצומים מסוגים אחרים יש לבדוק כל מקרה לגופו.
האם עדיף להגיש השגה על הארנונה במקום תובענה ייצוגית?
תלוי בטענה. לטענה על אזור, סיווג, גודל, שימוש או זהות המחזיק החוק קבע מסלול השגה וערר, ואת ההשגה מגישים תוך 90 ימים מקבלת הודעת התשלום. כדאי להגיש אותה במועד גם אם שוקלים הליך ייצוגי. טענה שהטלת הארנונה עצמה אינה חוקית יכולה להתאים לתובענה ייצוגית.
סיכום
תובענה ייצוגית נגד רשות היא כלי יעיל להפסקת גבייה פסולה, אבל היא בנויה אחרת מתובענה נגד חברה פרטית. היא מוגשת לבית המשפט לעניינים מנהליים, רק בעניין של מס, אגרה או תשלום חובה אחר, הרשות יכולה לעצור אותה בהודעת חדילה, וההשבה מוגבלת ל-24 החודשים שלפני ההגשה. מי ששילם סכומים גדולים לאורך זמן צריך לבדוק גם את המסלול האישי.
המשרד מייצג בתובענות ייצוגיות ובהליכים מנהליים מול עיריות, משרדי ממשלה וגופים ציבוריים, מבדיקת העילה והמסמכים ועד ניהול ההליך. לתיאום פגישת ייעוץ ראשונה: 09-8980681. סניפי המשרד: ז'בוטינסקי 5, רמת גן, והאורנים 32, עפולה.
האמור במאמר הוא מידע כללי בלבד ואינו מהווה ייעוץ משפטי. כל מקרה נבחן לפי נסיבותיו ולפי המסמכים הרלוונטיים.